O teto salarial do funcionalismo público, estabelecido pelo artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal de 1988, representa um dos princípios fundamentais da administração pública brasileira, limitando a remuneração dos agentes públicos ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Contudo, entre o dispositivo constitucional e a realidade dos contracheques, existe um abismo preenchido por uma miríade de vantagens pecuniárias informalmente conhecidas como “penduricalhos”. Este artigo analisa a natureza jurídica do teto remuneratório, o fenômeno das verbas adicionais que o contornam e a recente decisão do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Flávio Dino, que suspendeu os “penduricalhos” no âmbito da União, discutindo a necessidade de transparência total sobre a remuneração dos servidores para que a sociedade conheça, de fato, quanto custam seus agentes públicos.
O teto salarial constitucional, fixado pelo artigo 37, XI, da CF/88, tem como finalidade explícita o controle da despesa com pessoal e a preservação do equilíbrio das contas públicas, refletindo o princípio da moralidade e da eficiência. Dessa maneira, o teto não é apenas um limite contábil, mas uma cláusula de contenção que visa impedir a formação de uma casta privilegiada no serviço público, garantindo proporcionalidade e razoabilidade nas remunerações pagas. A redação original do dispositivo diz, explicitamente, que proventos ou outras espécies remuneratórias não poderão ultrapassar o subsídio mensal.
Entretanto, na prática administrativa, surgiu o fenômeno dos “penduricalhos”, expressão popular que designa vantagens pecuniárias acessórias, como adicionais por tempo de serviço, gratificações de desempenho, verbas de representação, auxílios diversos e outras bonificações que, somadas ao vencimento básico, frequentemente ultrapassam o limite constitucional. Juridicamente, tais benefícios muitas vezes encontram amparo em leis específicas ou em decisões judiciais, que vão de encontro e violam os textos constitucionais, criando uma zona cinzenta onde o “teto” deixa de ser um limite efetivo para tornar-se uma base sobre a qual se acumulam complementos. Assim, o espírito do artigo 37, XI, é o de limitar a remuneração total do servidor, não apenas uma parcela dela, sob pena de se esvaziar totalmente a eficácia do dispositivo constitucional.
Neste contexto, ganha especial relevância a recente decisão do Ministro Flávio Dino, que suspendeu a concessão de vantagens pecuniárias a servidores da União que impliquem em ultrapassagem do teto constitucional, mas mantendo todos aqueles que possuem previsão legal. O ministro fundamentou seu entendimento no princípio da moralidade administrativa e na necessidade de estrita obediência ao limite remuneratório, afirmando que “o teto constitucional não é flexível”. A decisão, ainda pendente de análise pelo plenário da Corte, reacendeu o debate sobre a legalidade dos “penduricalhos” e a efetividade do controle de gastos com pessoal, além de quais benefícios merecem amparo da lei.
Para além da discussão jurídica sobre a validade dessas vantagens, surge uma questão fundamental de transparência e prestação de contas à sociedade. Muitas vezes, o valor divulgado como “teto” de um cargo é significativamente inferior à remuneração total percebida pelo seu ocupante, devido à soma das diversas verbas adicionais. Essa falta de clareza contraria o princípio da publicidade (artigo 37, caput, da CF/88) e dificulta o controle social sobre os gastos públicos. A população tem o direito de saber, de forma precisa e acessível, quanto cada servidor público custa aos cofres estatais, incluindo todas as parcelas que compõem sua remuneração total, e não apenas a base salarial nominal.
Ou seja, a sociedade no geral precisa saber quanto ganha cada um dos servidores públicos. De outra banda, o servidor público precisa de salário proporcionalmente compatível ao mercado de trabalho e à função exercida.
Ora, os cargos públicos que, na teoria, são destinados ao movimento da máquina pública estatal, utilizam de impostos para a sua manutenção e, portanto, não movimentam e não geram riquezas para o país. Na medida em que há maiores incentivos para o ingresso no serviço público, por meio de “penduricalhos” e outros auxílios que vão contra a Constituição Federal, do que para o exercício empresarial nacional, percebe-se o evidente desequilíbrio.
No caso de participantes ativos do mundo jurídico, como o meu, como que se pode pretender atrair advogados bem-sucedidos para o serviço público para carreiras típicas da categoria, se não há remuneração que justifique a troca?
Portanto, o teto salarial constitucional foi concebido como um instrumento de racionalidade e moderação na remuneração do serviço público, mas sua efetividade tem sido constantemente desafiada pela proliferação dos chamados “penduricalhos”. A decisão do Ministro Flávio Dino representa um importante passo no sentido de resgatar a força normativa do artigo 37, XI, da Constituição, reafirmando que o limite remuneratório deve ser observado em sua integralidade. No entanto, mais do que uma questão contábil ou legal, trata-se de uma exigência de transparência democrática: a sociedade brasileira merece e precisa conhecer, com clareza irrefutável, o custo total de seus servidores, sem ilusões ou sombras contábeis. Pois, no Estado Democrático de Direito, a legitimidade do serviço público mede-se não apenas pela sua eficiência, mas também pela honestidade com que se apresentam seus números, e o teto, para ser respeitado, precisa primeiro ser visto em toda a sua extensão, sem adornos que o escondam.
Por fim, que tenham remuneração digna, no compasso correto entre quem paga e quem recebe, mas que o teto realmente seja o teto, e ponto final.
João Batista Dallapiccola Sampaio é advogado militante há 39 anos
